沙特又在“玩火”,美国高度紧张!


本月初,也就是美国驻伊朗大使馆“人质危机”39周年之际,全球的目光都聚集到美国对伊朗的油气和金融行业施加有史以来最严苛制裁上。美国重启对伊制裁的理由是伊朗未能恪守《伊核全面协议(JCPOA)》,且该协议未能有效约束伊朗在中东地区和全球范围内的“恶行”。


然而,中东地区另一大国——沙特,却在美国重启对伊制裁生效不久,不动声色地启动了该国首个核反应堆建设。


虽然沙特官方称,该反应堆仅作科研用途,且设计建造完全遵照国际原子能机构(IAEA)的有关安全标准,但考虑到中东地缘形势的微妙局面,沙特核工业的这一突破性进展有可能会引发地区核竞赛,进而打开核技术扩散的“潘多拉魔盒”。

文 |王诚瞭望智库特约国际观察员,北京外国语大学海湾阿拉伯国家研究中心特聘研究员

编辑 |蒲海燕 瞭望智库

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“如伊朗拥核,则沙特将跟进”




从经济上看,发展核电的确符合沙特的现实需要。


虽然该国坐拥巨大的探明原油储量,但为将原油更多用于出口和满足国内庞大的用电需求,特别是考虑到巨大的电力缺口尚难以通过太阳能、风能等可再生能源加以填补,发展核电无疑是最佳选择——


2008年5月,沙特与美国签署谅解备忘录,美方同意帮助其发展核能、医药、工业等产业,沙特则承诺“不追求敏感核技术,将依靠国际市场获取核燃料”。


2017年8月,沙特与中国达成合作意向,将依据中沙和平利用核能协定,进一步深化核能领域相关合作。


今年年初,沙特政府宣布,计划未来25年上马建设16个核反应堆,总投资规模近800亿美元。


本月奠基开工建设的核研究堆位于沙特首都利雅得的阿卜杜阿齐兹国王科技城,由沙特企业al-Zamil Group承建,预计于2019年底前竣工投入使用。


对于本国的核计划,沙特官方始终强调是出于和平目的。该国能源、工业和矿产大臣哈立德·法利赫(Khalid al-Falih)2017年12月接受路透社采访时表示,勘测显示沙特境内蕴藏有丰富的铀资源,因此不会放弃自行开展铀浓缩和追求核燃料循环技术的应有权利。


但考虑到沙特所处的如火药桶一般的中东地区,特别是该国与伊朗之间日益尖锐和白热化的敌对关系,民用核能显然并不是沙特获取核技术的最主要动机。


对于利雅得而言,极有可能出于安全考虑发展核计划。


沙特王室对于美国奥巴马政府及有关各方与伊朗在2015年达成的《伊核全面协议》持激烈批评态度,并曾警告华盛顿,该协议中的“日落条款”等同于变相接受和支持伊朗建立起具备“工业规模”的铀浓缩能力。因为该协议仅是从条款上和操作技术上阻止伊朗生产武器级高浓缩铀,亦禁止其在未来15年内留有可用于分离出武器级钚的任何乏燃料,但未永久性遏止伊朗核计划,德黑兰仍获准继续保有发展民用核能的权利,而最终结果是降低了伊朗未来进入核武俱乐部的门槛。


为此,沙方一直通过非正式渠道向美方转达希望拥有与伊朗在《伊核全面协议》中的同等权利,即获准自主开展铀浓缩活动。


今年3月访美期间,沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼(Muhammad bin Salman)公开表示,如伊朗拥核,则沙特将跟进研制核武。这再次引发外界对其发展核计划真实目的的怀疑与忧虑。

2

华盛顿早有“黄金标准”




中东地区和平利用核能并非没有“规则”可循,一切还得从美国为国际核能合作划定的所谓“黄金标准”说起。


2009年,时任总统奥巴马领导下的美国政府说服阿联酋放弃追求浓缩铀和分离钚这两项技术,随后放行后者与韩国达成协议,为阿联酋兴建阿拉伯国家地区首座核电站的4个反应堆。


同时,阿联酋与美国签署了一项和平利用核能的合作谅解备忘录,并根据1954年美国《原子能法》的第123条条款,就开展核贸易签署了《123协议(123 Agreement)》。阿联酋驻美大使优素福·奥泰巴(Yousef al-Otaiba)在上述协议签署后称赞其为国际核能合作划定了“黄金标准”(Gold Standard)。


所谓“黄金标准”是指,美国对外的民用核合作伙伴,如需对美方直接提供的核燃料或由美方所提供反应堆产生的核燃料进行进一步浓缩或分离,必须事先征得美国政府的同意。


根据绝大多数已签署的《123协议》条款,美国政府不会以国别作为判定标准,而是针对每个具体项目进行个案处理,判断是否同意合作伙伴进行铀浓缩活动等。


然而事实上,鉴于美方长期以来对核燃料循环技术的严格管控,除日本、欧洲原子能共同体(EURATOM)、中国和印度以外,其他的《123协议》伙伴方均难以获准从事核燃料的浓缩或分离。


从阿联酋的案例来看,“黄金标准”不仅具备了法律约束力,还将覆盖范围由美方提供或美方反应堆产生的核燃料扩大到该国自行获取的核燃料以及通过非美方反应堆所产生的核燃料。


自2009年与阿联酋的《123协议》生效以来,华盛顿方面一直在寻求优化升级“黄金标准”。


在对外谈判过程中,美国官员普遍从以下两方面做文章:


*从经济方面来看,自行建造本土的铀浓缩设施成本高昂且耗时长久,特别是对于那些规模较小的核电项目而言,几乎不具备可行性。相比之下,随着国际浓缩铀供应市场的逐步完善,通过国际采购的方式从国外供应商直接采购核燃料更为高效和经济。


*从政治安全方面来看,国际上对于核技术和核设备的转移管控日趋严格,获取核燃料相对更为容易。


尽管美方极力主张,很多国家仍然坚持不愿放弃自主进行铀浓缩的权利,并将此视作一种国家主权的宣示。例如阿联酋在签订《123协议》时也为自己争取到了一定的灵活空间,即“如中东地区任何一个其他国家未来规避了该协议条款的限制,那么阿联酋保留重新审视该协议内容的权利”。


但坦率地讲,对于华盛顿而言,与阿联酋签署《123协议》的最重要之处并非划定了“黄金标准”,而是阻止了海湾国家与“巴基斯坦核弹之父”阿卜杜勒·卡迪尔·汗(Abdul Qadeer Khan)的进一步接触与合作。


此前数年,阿联酋高层一直为卡迪尔汗进出该国提供便利,并允许其将迪拜作为将巴基斯坦核技术和设备走私到利比亚和伊朗的中转站。卡迪尔汗2003年被捕后的口供显示,他与阿联酋领导人有着极为密切的关系,并曾在巴基斯坦秘密接待过他们。

3

美欧高度警惕沙特核计划




那么,此番沙特启动该国首个核反应堆建设,美国到底怎么想?


从历史上看,美国国内一直有声音对沙特核计划的野心保持高度警惕。


1999年,巴基斯坦成功进行核试验后,沙特时任国防大臣苏尔坦亲王(Sultan bin Abdulaziz al-Saud)访问该国并专程到访位于伊斯兰堡附近卡胡塔地区(Kahuta)的一处铀浓缩设施参观。资料图片清晰显示,苏尔坦亲王与时任巴基斯坦总理谢里夫(Nawaz Sharif)和卡迪尔·汗围坐在一起,关系显得极为亲密。而随后发动军事政变推翻谢里夫总理并逮捕了卡迪尔汗的穆沙拉夫将军也出现在这张图片中。


众所周知,在广义上的中东地区,除了以色列含蓄承认拥有核能力外,唯一拥有核武力量的就是巴基斯坦,其核威慑的主要针对目标是印度。但美国的情报机构一直认为巴基斯坦曾将铀浓缩离心机的技术及装备卖给利比亚和伊朗,甚至包括萨达姆治下的伊拉克。


另据外媒报道,沙特曾在1999年访问期间获准得到巴基斯坦的部分核武器,这不仅引发了美方的激烈外交抗议,还促使外界普遍相信,沙特与巴基斯坦已经就在危机期间获得后者转移的核弹头达成共识(编者注:自1988年以来,沙特通过军火贸易,获得了可携带核弹头的东风系列导弹)。


从历史回到现在,沙特现任王储萨勒曼于2016年的1月和8月先后两次以国防大臣的身份访问巴基斯坦,随后巴基斯坦军方高层对利雅得进行了一系列回访,这都让美国及欧盟方面对于双方在核能领域的潜在合作感到担忧。


从今年以来较为引人关注的两件事便可窥见一斑——


其一,在巴基斯坦拥有着举足轻重地位的陆军参谋长卡马尔·贾韦德·巴杰瓦将军(Qamar Javed Bajwa)2月初访问利雅得,与萨勒曼举行会晤,谈及双方共同关心的军事合作等议题,而这是这位巴军方最高长官在不到三个月时间里对沙特的第二次访问。


其二,巴基斯坦军方2月10日宣布与沙特达成一项协议。根据该协议,1000名巴基斯坦军官将被派往沙特受训。这一协议在巴国内亦饱受争议,该国议会曾在3年前拒绝了沙特请求其派兵参与也门战事的提议。不仅如此,除上述协议中提及的1000名军官外,巴基斯坦早前还派出了1600名士兵前往沙特,同时接收了10000名沙特军官在巴国内军事院所接受培训。


而当巴基斯坦新政府上台后,两国关系进一步升温。新任总理伊姆兰·汗(Imran Khan)首次出访就选择沙特,并在沙特记者卡舒吉遇害案引发轩然大波的情况下依然前往利雅得,为第二届“未来投资倡议”大会站台。巴基斯坦向沙特不断靠拢不仅得到了后者数十亿美元的资金注入,还在今年年初得到沙特的政治支持,阻止了美国通过将巴基斯坦列入国际恐怖主义资助国观察名单的提案。

4

美国内部左右为难




在沙特王储今年访美期间,两国已就核能合作开展了深入谈判。


沙特能源、工业和矿产大臣哈立德·法利赫强调,仍优先希望与美国达成核能合作协议,不仅可保证其获得最为先进的核技术,还可确保其达到国际核能开发合作的最高标准。但同时,考虑到沙特国内丰富的铀矿资源,如果沙特不能自主进行铀浓缩而是从国外进口核燃料,这显然不符合其国家战略利益。


然而当下的问题是,特朗普政府是否会为了赢得利润丰厚的核电交易而让步放松“黄金标准”等管控手段?


此前,为了履行竞选期间关于振兴美国核工业的承诺,支持西屋公司(Westinghouse)领衔的美国企业联合体与来自俄罗斯、中国、法国、韩国的同业对手展开激烈竞争,美国能源部长里克·佩里(Rick Perry)专程于2017年12月访问利雅得,还在今年3月沙特王储访问英国期间特意飞往伦敦,去做沙特高层工作。


当前有消息称,特朗普政府正在考虑放松对于核不扩散的管控条件,,以提高美企中标的成功率。这一决定可能将成为未来数十年管控中东核技术扩散的政策基础,但也极有可能彻底打破美国2009年与阿联酋通过签署《123协议》而确定的“黄金标准”,进而在中东地区打开核技术扩散的“潘多拉魔盒”。


对此,美国内部亦是左右为难。


一方面,美国已不具备以往在核反应堆和核燃料国际供应中的主导地位,谈判话语权日渐削弱,如严格坚持“黄金标准”的有关条款并拒绝作出任何让步,美国企业极有可能会被排除在沙特核计划之外,政府会因此遭到核电企业的指责并失去其支持。


另一方面,美国国内有观点认为,不应为了西屋等行业企业的利益而改变国家整体立场,特别是考虑到中东地区核扩散可能对美国国家安全产生的潜在巨大影响,以及西屋早已是日本东芝旗下控股企业的事实。


对此,美国国会有声音要求在与沙特达成的任何核能合作协议中都加入强硬的要求,具体包括:


美国将不会向沙特出售浓缩铀和分离钚的任何技术及设备,亦将采取措施禁止任何其他国家向沙特提供该技术及设备;


沙特必须与国际原子能机构签署协议,允许联合国有关方面随时根据需要对该国的核计划进行检查。


而近期成为美国前任副总统拜登(Joe Biden)国家安全事务顾问的科林·卡尔(Colin Kahl)也曾撰文讨论通过对沙特原油出口实施金融制裁,来劝阻该国追求核燃料循环技术的可行性。


但随着沙特政府及西屋公司加大对美国政府和国会的游说,这一切都无果而终。


目前看来,特朗普政府极有可能在对待沙特核计划时采取截然不同的双重标准,如若处理不当,沙特的核计划或演变为核问题并进而成为美国在中东地区打开的下一个“潘多拉魔盒”。

5

中国被视为主要竞争对手?




美国能源部长佩里今年3月出席国会听证会时说,在开拓沙特核能市场过程中,对美企构成最大挑战的就是俄罗斯和中国,而俄罗斯因为参与了伊朗的核项目,极有可能被沙特排除在合作范围外,因此中企成为最大竞争对手。


根据中沙两国此前达成的共识,双方将逐步推进核能领域相关合作,包括高温气冷堆项目建设以及核能设计与技术、核燃料循环及核工程与本地化等方面的实质性合作等。


虽然美国与沙特之间能否达成核能合作协议尚不明朗,但美方在竞争中无疑仍保有一些优势:


一是包括沙特在内的各国普遍看中与美国合作的价值,这不仅体现在美企提供的先进核反应堆技术,还体现在与美方缔结的《123协定》等核安全监管框架国际认同度较高,有助于促进与其他伙伴的合作。


二是与美方合作有利于加强与美国间的双边关系,特别是改善与特朗普总统本人及其领导下政府间的关系,而这也是沙特王室高层当前最为看重的,他们相信,这有助于推动美方为两国民用核能合作提供更具弹性、更为优渥的条件。


今年以来,美国国务院、国会以及部分智库不断放出讯息,通过间接和非正式渠道向沙方施压,未来不排除动用金融安全、军事安全甚至政治安全等“武器”,逼迫沙方接受与美国签署类似《123协定》的合作文件及附加议定书等。

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